01 - Afo 03 (Resumido)

Segundo o art. 165 da Constituição Federal de 1988 (CF/1988):
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.

De acordo com esse artigo, as leis do PPA, LDO e LOA são de iniciativa do Poder Executivo: Presidente,
Governadores e Prefeitos. No nível federal, o Ministério da Economia é o órgão do Poder Executivo
responsável pela elaboração dos instrumentos de planejamento e orçamento. Nos estados, Distrito Federal
e municípios, como regra geral, há uma Secretaria do Poder Executivo do ente com a atribuição de elaborar
tais leis. A iniciativa é sempre do Poder Executivo!

Consoante a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, o Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos
demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo 30 dias antes do prazo final para encaminhamento de
suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente,
inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.
Isso ocorre porque todos os Poderes (Legislativo, Judiciário e mais o Ministério Público) elaboram suas
propostas orçamentárias parciais e encaminham para o Poder Executivo, o qual é o responsável
constitucionalmente pelo envio da proposta consolidada ao Legislativo.

Consoante o art. 99 da CF/1988, ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. O
§ 1º ressalta que os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados
conjuntamente com os demais Poderes na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Se os órgãos do Poder Judiciário
não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes
orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os
valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do
§ 1º deste artigo (art. 99, § 3º, da CF/1988).

De acordo com o art. 127 da CF/1988, ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e
administrativa. O § 3º ressalta que o Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos
limites estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Finalmente, com base no art. 134, §§ 2º e 3º, da CF/1988, às Defensorias Públicas da União, Estaduais e do
Distrito Federal são asseguradas as autonomias funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta
orçamentária dentro dos limites estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

O art. 165 da CF/1988 dispõe que:
§ 9.º Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem
como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados
quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das
programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos § 11 e 12 do art. 166.
O disposto no inciso III acima aplica-se exclusivamente aos orçamentos fiscal e da seguridade social
da União.4
E, ainda:
Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual
serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei
complementar a que se refere o art. 165, § 9º5.
No inciso I, repare que cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a
elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária
anual. No entanto, cabe às leis ordinárias a instituição desses instrumentos. Note, também, que os prazos
dos instrumentos deveriam ser regulados pela Lei Complementar. No entanto, na esfera federal, enquanto
ela não for editada, os prazos do ciclo orçamentário são regulados pelo Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias – ADCT.
No inciso II, vemos que também cabe à Lei Complementar estabelecer normas de gestão financeira e
patrimonial tanto da administração direta quanto da administração indireta. Ainda, cabe à Lei Complementar
estabelecer condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Já o inciso III está relacionado às emendas individuais de execução obrigatória (incluído na CF/1988 pela
Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015) e às emendas de bancada de execução obrigatória
(incluído na CF/1988 pela Emenda Constitucional nº 100, de 26 de junho de 2019).

Complementando o tema, segundo o art. 22 da Lei 4320/1964, a proposta orçamentária que o Poder
Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas leis orgânicas
dos municípios, compor-se-á:
 Mensagem: conterá exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com
demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros
compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico-financeira do
Governo; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital.
 Projeto de Lei de Orçamento.
 Tabelas explicativas sobre receitas e despesas de vários anos, em colunas distintas e para fins de
comparação.
 Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em termos de
metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar,
acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e administrativa.

Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III
– os orçamentos anuais (art. 165, caput, da CF/1988). De acordo com esse artigo, as leis do PPA, LDO e LOA
são de iniciativa do Poder Executivo: Presidente, Governadores e Prefeitos.
Resposta: Errada

Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos
Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente (art. 32 da Lei
4.320/1964).
Resposta: Errada

Cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do Plano Plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual (art. 165, §
9º, I, da CF/1988).
Resposta: Certa

A fase de discussão corresponde ao debate entre os parlamentares sobre a proposta. Segundo o art. 166 da
CF/1988:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma
do regimento comum.
No Poder Legislativo Federal, os projetos dos instrumentos de planejamento e orçamento e dos créditos
adicionais transitam por uma comissão mista permanente composta por senadores e deputados,
denominada de Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização. Nos demais entes é uma
comissão permanente comum, pois possuem apenas uma casa legislativa, composta por deputados nos
estados e no Distrito Federal e vereadores nos municípios.
Consoante a CF/1988, caberá à Comissão mista permanente de Senadores e Deputados6:
I – examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao PPA, LDO, LOA, créditos adicionais e
sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais
previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem
prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas criadas de
acordo com a CF/1988.

O Presidente da República poderá enviar mensagem ao CN para propor modificação nos
projetos a que se refere o art. 166 da CF/1988 (PPA, LDO, LOA e crédito adicionais)
enquanto não iniciada a votação, na comissão mista (não é no Plenário), da parte cuja
alteração é proposta

Quanto às emendas, serão apresentadas também na Comissão Mista que emitirá seu parecer, e apreciadas,
na forma regimental, pelo Plenário das duas casas do Congresso Nacional8.
As emendas são prerrogativas constitucionais que o Poder Legislativo possui para aperfeiçoar as propostas
dos instrumentos de planejamento e orçamento enviadas pelo Poder Executivo. A emenda é instrumento
essencial do Poder Legislativo para influenciar a alocação de recursos públicos.

As EMENDAS ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias NÃO poderão ser
aprovadas quando incompatíveis com o PPA9.
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o
modifiquem somente podem ser aprovadas caso10:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de
despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal;
ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei (são chamadas de emendas de redação,
pois visam melhorar o texto, tornando-lhe mais claro e preciso).

Ainda no que se refere às emendas, a Lei 4.320/1964 traz um artigo sobre o tema. Não se admitirão emendas
ao projeto de lei de orçamento que visem11:
 Alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto a inexatidão
da proposta.
 Conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes.
 Conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anteriormente criado.
 Conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Poder Legislativo
para concessão de auxílios e subvenções.

Em cada uma das Casas do Poder Legislativo, a aprovação dos instrumentos de planejamento e orçamento
se dá por maioria simples, pois são leis ordinárias, apesar do ciclo diferenciado de uma lei ordinária comum
(por isso chamamos de ciclo orçamentário). Entretanto, o que não estiver previsto de diferente nesse ciclo
orçamentário, devem ser aplicadas aos projetos de PPA, LDO, LOA e de Créditos Adicionais às demais normas
relativas ao processo legislativo.12
Caso os prazos para a aprovação de PPA, LDO e LOA não sejam respeitados, só há “punição” se a LDO não
for aprovada:
A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes
orçamentárias13.
Assim, a CF/1988 dispõe que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO, ou seja,
não haverá recesso parlamentar se a LDO não for aprovada. Entretanto, como tal regra não se aplica à LOA
ou ao PPA, pode haver recesso com a LOA ou com o PPA pendentes de aprovação.
Após a aprovação dos projetos de lei, o próximo passo é o retorno dos autógrafos (projeto aprovado) para o
Poder Executivo, para que ele manifeste a concordância ou não com o que foi aprovado no Poder Legislativo.

A sanção é a aquiescência do Chefe do Poder Executivo ao projeto de lei aprovado no Legislativo. Ou seja,
corresponde à concordância do Chefe do Executivo com o que foi discutido e aprovado no Parlamento. Já o
veto corresponde à discordância do Executivo com o projeto aprovado no Legislativo.
O caso do Legislativo não devolver o PLOA para a sanção é tratado apenas nas LDOs, que estabelecem regras
de execução provisória para a realização de despesas essenciais até que ele seja devolvido ao Executivo.
A cada ano, as LDOs determinam que se o Projeto de Lei Orçamentária – PLOA não for sancionado pelo
Presidente da República até 31 de dezembro do ano corrente, parte da programação dele constante
poderá ser executada até o limite de 1/12 do total de cada ação prevista no referido projeto de lei,
multiplicado pelo número de meses decorridos até a sanção da respectiva lei. Por exemplo, se o PLOA não
for sancionado até o fim de março (três meses) do ano que deveria estar em vigor, algumas despesas
consideradas inadiáveis poderão ser executadas em 3/12 do valor original.
No entanto, o limite previsto de 1/12 ao mês não se aplica ao atendimento de algumas despesas, de acordo
com o que determinar a LDO daquele ano. Por exemplo, as despesas com pagamento de bolsas de estudos
podem ser dispensadas da regra pela LDO e serem executadas como se o PLOA já tivesse sido aprovado.
Ainda, outro grupo de ações não poderá sequer ser executado até a sanção da LOA.

O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos
projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja
alteração é proposta (art. 166, § 5º, da CF/1988).

Resposta: Errada

Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos
créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento
comum (art. 166, caput, da CF/1988).
Resposta: Errada

As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma
regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional (art. 166, § 2º, da CF/1988).
Resposta: Errada

As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser
aprovadas caso, dentre outros, indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos; serviço da
dívida; e transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal (art. 166, § 3º,
da CF/1988).
Resposta: Errada

A fase de execução orçamentária e financeira consiste na arrecadação das receitas e na realização das
despesas. É a transformação, em realidade, do planejamento elaborado pelo Chefe do Executivo e aprovado
pelo Legislativo.
O Poder Executivo publicará, até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da
execução orçamentária14.
Segundo o art. 168 da nossa Constituição, os recursos correspondentes às dotações orçamentárias,
compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e
Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues, em duodécimos, até o dia
20 de cada mês. O artigo ainda ressalta que será na forma da lei complementar, que ainda não foi editada.

É vedada a transferência a fundos de recursos financeiros oriundos de repasses duodecimais15.
O saldo financeiro decorrente dos recursos entregues na forma do caput deste artigo deve ser
restituído ao caixa único do Tesouro do ente federativo, ou terá seu valor deduzido das primeiras
parcelas duodecimais do exercício seguinte16. Ou seja, se "sobrar", o recebedor terá que
devolver, de um jeito ou de outro.

A LRF trata do assunto “execução orçamentária e cumprimento das metas” nos seus arts. 8º a 10. Até 30 dias
após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a LDO, o Poder Executivo estabelecerá a
programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. Ainda, as receitas previstas
serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em
separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de
ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários
passíveis de cobrança administrativa. Tais metas bimestrais são utilizadas como parâmetros para a limitação
de empenho e movimentação financeira prevista no art. 9º da LRF (veremos no próximo tópico).
Os recursos legalmente vinculados à finalidade específica serão utilizados exclusivamente para
atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o
ingresso.

A execução orçamentária e financeira identificará os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais, por
meio de sistema de contabilidade e administração financeira, para fins de observância da ordem cronológica
determinada no art. 100 da Constituição, o qual trata de Precatórios (pagamentos devidos pelas Fazendas
Públicas Federal, estaduais, Distrital e municipal, em virtude de sentença judicial).
Durante o estudo do próximo tópico aproveitaremos para ver mais sobre a Execução Orçamentária na LRF.

As Emendas Constitucionais nº 86, de 17 de março de 2015, e nº 100, de 26 de
junho de 2019, alteraram os arts. 165, 166 e 198 da Constituição Federal, para
tornar obrigatória a execução da programação orçamentária que especifica:
emendas parlamentares individuais e de bancada à lei orçamentária anual.

Já estudamos que as emendas são prerrogativas constitucionais que o Poder Legislativo possui para
aperfeiçoar as propostas dos instrumentos de planejamento e orçamento enviados pelo Poder Executivo. A
emenda é instrumento essencial do Poder Legislativo para influenciar a alocação de recursos públicos.
A EC 86/2015 e a EC 100/2019 receberam o apelido de ECs do Orçamento Impositivo. Na verdade, é apenas
uma pequena parte da dotação da Lei Orçamentária Anual que passou a ser de execução obrigatória
(impositiva).
Trata-se um orçamento impositivo com “jeitinho brasileiro”. Foram aprovadas ECs que obrigam o Poder
Executivo a cumprir as emendas individuais e de bancadas parlamentares, enquanto o conceito de
orçamento impositivo tradicionalmente está relacionado a aprovação de uma norma que obriga o Poder
Executivo a cumprir as leis orçamentárias de maneira bem mais ampla.
Apesar disso, não dá para afirmar que foi algo ruim. O Poder Legislativo vivia uma grande subserviência ao
Poder Executivo, pois a liberação para a execução das emendas dependia da conveniência do Executivo. Isso
estimulava a negociação política entre o Poder Executivo e os parlamentares que queriam ver suas bases

eleitorais atendidas na execução de suas emendas: quem votasse com o Governo teria suas emendas
executadas; quem não votasse ficaria com suas emendas apenas no papel. A partir de agora, com as ECs do
Orçamento Impositivo, há a possibilidade de modificação das relações entre os Poderes Executivo e
Legislativo, já que a execução de emendas parlamentares não mais poderá ser utilizada como moeda de
troca.
Já tratamos das alterações do art. 165, quando estudamos a Lei Complementar, bem como no início desse
tópico. Agora vou comentar os principais dispositivos incluídos ou alterados no art. 166. Relembro que as
alterações que veremos agora estão relacionadas apenas às emendas individuais e de bancada.


Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao
orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, na forma do regimento comum.
(...)
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2%
(um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado
pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços
públicos de saúde.

Tal parágrafo se refere ainda à fase de discussão, mas vamos estudá-lo aqui porque está relacionado a todos
os demais dispositivos que se referem à fase de execução.
Note que o dispositivo trata apenas das emendas individuais ao projeto de lei orçamentária anual (PLOA).
Dispõe que tais emendas serão aprovadas até 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto
encaminhado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo. O conceito e a forma de cálculo da Receita Corrente
Líquida (RCL) de cada ente está na Lei de Responsabilidade Fiscal e não é o caso aprofundarmos nesse tópico.
O que deve ser compreendido é que o conceito de RCL visa separar as receitas disponíveis a cada um dos
entes daquelas que eles não têm autonomia para gerenciar. De nada adiantaria fazer cálculos e determinar
percentuais em cima de receitas brutas, que na verdade não estão totalmente disponíveis aos entes. Assim,
ao determinar o limite de aprovação de emendas individuais em relação à RCL, a CF/1988 estabelece um
limite percentual sobre as receitas efetivamente disponíveis no PLOA.
Encerrando o dispositivo, temos que a metade deste percentual (0,6%) será destinada a ações e serviços
públicos de saúde. Assim, enquanto metade da dotação para emendas individuais poderá ter livre alocação
(respeitando todas as demais regras), a outra metade deve ser composta por emendas destinadas
exclusivamente a ações e serviços públicos de saúde.

§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º,
inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada
a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais.

O inciso I do § 2º do art. 198 citado é aquele que determinou o percentual mínimo de 15%17 da RCL do
respectivo exercício financeiro para aplicação da União em ações e serviços públicos de saúde.
Assim, o que o parágrafo quer dizer é que não haverá aumento do limite mínimo a ser aplicado em ações e
serviços públicos de saúde. A execução das dotações das emendas individuais obrigatoriamente relacionadas
a ações e serviços públicos de saúde será computada no cálculo do limite mínimo da União, ou seja, para se
chegar ao limite mínimo serão somados aos gastos da União as emendas individuais relacionadas à saúde.
Concluindo, o dispositivo determina que tais emendas para ações e serviços públicos de saúde não podem
ser destinadas para pagamento de pessoal e encargos sociais.


§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o §
9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da
receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução
equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165.
§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações
incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do
Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no
exercício anterior.

Peço que leia com calma o que vou explicar a seguir que facilitará a compreensão do esquema que farei após
as citações.
Repare que enquanto o § 9º dispõe que as emendas individuais serão aprovadas até 1,2% da RCL prevista no
PLOA encaminhado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, aqui no § 11 está disposto que é obrigatória
a execução orçamentária e financeira das programações em até 1,2% da RCL, só que é da RCL realizada no
exercício anterior.
Note também que o § 12 trata das emendas de bancada ao PLOA. Dispõe que tais emendas serão executadas
até 1,0% da RCL realizada no exercício anterior.
Os demais artigos serão apenas citados para conhecimento.


§ 13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução
obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica.
§ 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução
deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e
verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à
viabilização da execução dos respectivos montantes.

§ 15. Revogado
§ 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos
§§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá
da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita
corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do
art. 169.
§ 17. Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12
poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 0,6%
(seis décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, para as
programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as
programações das emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito
Federal.
§ 18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não
cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, os
montantes previstos nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma
proporção da limitação incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias.
§ 19. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe
critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas
apresentadas, independentemente da autoria.
§ 20. As programações de que trata o § 12 deste artigo, quando versarem sobre o início de
investimentos com duração de mais de 1 (um) exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido
iniciada, deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a
conclusão da obra ou do empreendimento.

O § 18 remete à limitação de empenho, prevista na LRF. A limitação de empenho e movimentação financeira
é prevista no caput do art. 9º da LRF, o qual dispõe que, se verificado, ao final de um bimestre, que a
realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal
estabelecidas no anexo de metas fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e
nos montantes necessários, nos 30 dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira,
segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. Note que tal verificação é bimestral, a fim
de que em vários momentos do ano tenhamos a possibilidade de correções e monitoramento das metas.
A limitação de empenho também será promovida pelo ente que ultrapassar o limite para a dívida
consolidada, para que obtenha o resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite.
Se houver frustração da receita estimada no orçamento, deverá ser estabelecida limitação de empenho e
movimentação financeira, com o objetivo de atingir os resultados previstos na LDO e impedir a assunção de
compromissos sem respaldo financeiro, o que acarretaria uma busca de socorro no mercado financeiro,
situação que implica em encargos elevados.
Em outras palavras, a limitação de empenho, usualmente usada como sinônimo de contingenciamento,
consiste no bloqueio de despesas previstas na LOA. É um procedimento empregado pela Administração para
assegurar o equilíbrio entre a execução das despesas e a disponibilidade efetiva de recursos. A realização
das despesas depende diretamente da arrecadação das receitas. Assim, caso não se confirmem as receitas
previstas, as despesas programadas poderão deixar de ser executadas na mesma proporção. As despesas
são bloqueadas a critério do Governo, que as libera ou não dependendo da sua conveniência.
O § 18 visa proteger os parlamentares do contingenciamento total de suas emendas. Por outro lado, também
demonstra que as emendas podem ser contingenciadas, desde que na mesma proporção das demais
despesas discricionárias da LOA. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar
no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, o montante
previsto para as emendas individuais e de bancada poderá ser reduzido em até a mesma proporção da
limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias.
Vamos complementar o assunto, pois também está relacionado a fase de execução do ciclo orçamentário:
Outra possibilidade a ser pensada em caso de frustração de receita seria o endividamento público. O ente
faria operações de crédito para cobrir a defasagem entre as receitas efetivamente arrecadas e a previsão na
LOA. No entanto, isso não é mais recomendado com a LRF, já que medidas desse tipo não contribuiriam para
o cumprimento das metas fiscais. Restaria apenas a contenção de despesas por meio da limitação de
empenho, até que ocorra a melhora da arrecadação.
Analisando o art. 9º, não há a possibilidade de limitação de empenho por excesso de despesa, a não ser por
dívida. O gestor público só tem permissão legal para proceder à limitação de empenho quando a realização
da receita (e não a execução da despesa) comprometer as metas fiscais, como o superávit primário. Outra
observação é a de que, além do Poder Executivo, há a extensão da limitação de empenho aos Poderes
Legislativo e Judiciário e ao Ministério Público.
Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente,
inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as relativas à inovação e ao
desenvolvimento científico e tecnológico custeadas por fundo criado para tal finalidade e as ressalvadas pela
lei de diretrizes orçamentárias.
No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos
empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.
Consoante o art. 65 da LRF, no caso de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da
União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos estados e municípios, enquanto perdurar a
situação serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art.9o.

Transferência especial e transferência com finalidade definida são inovações da Emenda Constitucional
105/2019. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual poderão

alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de transferência especial ou
transferência com finalidade definida.18
Tais recursos transferidos não integrarão a receita do Estado, do Distrito Federal e dos Municípios para fins
de repartição e para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do art.
166 (visto no tópico anterior), e de endividamento do ente federado, vedada, em qualquer caso, a aplicação
de tais recursos transferidos no pagamento de despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e
inativos, e com pensionistas; e encargos referentes ao serviço da dívida

serão repassados diretamente ao ente federado
beneficiado, independentemente de celebração de
convênio ou de instrumento congênere;

pertencerão ao ente federado no ato da efetiva
transferência financeira; e

serão aplicadas em programações finalísticas das
áreas de competência do Poder Executivo do ente
federado beneficiado, sendo que pelo menos 70%
das transferências especiais deverão ser aplicadas em
despesas de capital, vedado em qualquer caso o
pagamento de encargos referentes ao serviço da
dívida.

Ainda: o ente federado beneficiado da transferência
especial poderá firmar contratos de cooperação
técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da
execução orçamentária na aplicação dos recursos.

serão vinculados à programação estabelecida na
emenda parlamentar; e

serão aplicados nas áreas de competência
constitucional da União.

As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois
décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo
que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde (art. 166, § 9º, da
CF/1988).
Resposta: Errada

Na CF/1988:
Art. 166. (...)
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e
dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo,
sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive
custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para
pagamento de pessoal ou encargos sociais.
Resposta: Certa

O relatório resumido da execução orçamentária será publicado pelo Poder Executivo trinta dias após o
encerramento do bimestre (art. 165, § 3º, da CF/1988).
Resposta: Errada

A avaliação orçamentária é a parte do controle orçamentário que analisa a eficácia e a eficiência dos cursos
de ação cumpridos, e proporciona elementos de juízo aos responsáveis da gestão administrativa para adotar
as medidas tendentes à consecução de seus objetivos e à otimização do uso dos recursos colocados à sua
disposição, o que contribui para realimentar o processo de Administração Orçamentária. O propósito da
avaliação é de contribuir para a qualidade da elaboração de uma nova proposta orçamentária, reiniciando
um novo ciclo orçamentário.

O orçamento surge como um instrumento de controle. Tradicionalmente, é uma forma de assegurar ao
Executivo (controle interno) e ao Legislativo (controle externo) que os recursos serão aplicados conforme
previstos e segundo as leis. Atualmente, além desse controle legal, busca-se o controle de resultados, em
uma visão mais completa da efetividade das ações governamentais.
A CF/1988 e a Lei 4320/1964 determinam a coexistência de dois sistemas de controle: interno e externo. O
controle interno é aquele realizado pelo órgão no âmbito da própria Administração, do próprio Poder, dentro
de sua estrutura. O controle externo é aquele realizado por uma instituição independente e autônoma.
A CF/1988 dispõe que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e
das entidades da Administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle
externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder21. Prestará contas qualquer pessoa física ou
jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária22.
Segundo a Lei 4.320/1964:
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa,
o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II – a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;
III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de
realização de obras e prestação de serviços.

Segundo o art. 74 da CF/1988, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de
governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem
como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União23. Os responsáveis pelo controle
interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal
de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária24

A Lei 4320/1964 já tratava do assunto25:
 O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75 [vimos no tópico
anterior: legalidade (I), fidelidade funcional (II) e cumprimento do programa de trabalho (III)], sem
prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.

 Ainda, ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na
legislação, caberá o controle estabelecido no inciso III (cumprimento do programa de trabalho). Esse
controle far-se-á, quando for o caso, em termos de unidades de medida, previamente estabelecidos
para cada atividade.
 A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e
subsequente.
 Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá
haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis
por bens ou valores públicos.
 Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata observância dos
limites das cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for
instituído para esse fim.

Na esfera federal, o controle externo é exercido pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas
da União. No âmbito dos demais entes, o controle externo é exercido de forma semelhante, aplicando as
disposições federais naquilo que couber. Nos estados, é realizado pela Assembleia Legislativa, com auxílio
do Tribunal de Contas do Estado. Nos municípios, é exercido pela Câmara Municipal, com auxílio também do
Tribunal de Contas do Estado (regra geral) ou do Tribunal de Contas do Município (nas cidades de São Paulo
e Rio de Janeiro) ou do Tribunal de Contas dos Municípios (nos estados da Bahia, Pará e Goiás). No Distrito
Federal é exercido pela Câmara Legislativa com o auxílio do Tribunal de Contas do Distrito Federal.

Na CF/1988:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido
com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em
sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

No que se refere às contas do Executivo federal, compete privativamente ao Presidente da República prestar,
anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de 60 dias após a abertura da sessão legislativa, as contas
referentes ao exercício anterior26

Compete privativamente à Câmara dos Deputados proceder à tomada de contas do Presidente da República,
quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão
legislativa27.
Note que compete ao TCU apreciar (e não julgar) as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República, mediante parecer prévio (inciso I). Entretanto, é da competência exclusiva do Congresso Nacional
julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução
dos planos de governo. Para os demais administradores e responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos
compete ao TCU o julgamento das contas (inciso II).

III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer
título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não
alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão
técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União
participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio,
acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou
por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as
sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano
causado ao erário;
IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos
Deputados e ao Senado Federal;

No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará,
de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. No entanto, se o Congresso Nacional ou o Poder
Executivo, no prazo de 90 dias, não efetivar as medidas cabíveis, o Tribunal decidirá a respeito2

XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo29,
extrajudicial, usufruindo, assim, de atributo de exequibilidade. A dívida passa a ser líquida e certa.
O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades30

Note que o TCU, apesar de ser um órgão que auxilia o Congresso Nacional no Controle Externo, possui
atribuições constitucionais próprias, as quais não dependem de autorização ou necessariamente de
provocação do Poder Legislativo.
A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, § 1º, diante de indícios de despesas não autorizadas,
ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à
autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários.
Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará ao Tribunal
pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias. Entendendo o Tribunal irregular a
despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública,
proporá ao Congresso Nacional sua sustação31

A Lei 4320/1964 também já tratava do assunto32:
 O controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade
da administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de
Orçamento.
 O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder Legislativo, no prazo estabelecido nas
Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios. As contas do Poder Executivo serão submetidas
ao Poder Legislativo, com Parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. Quando, no
Município não houver Tribunal de Contas ou órgão equivalente, a Câmara de Vereadores poderá
designar peritos contadores para verificarem as contas do prefeito e sobre elas emitirem parecer.

Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno
com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União (art. 74, I, da CF/1988).
Resposta: Certa

Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno
com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União (art. 74, I, da CF/1988).
Resposta: Certa

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções
e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder (art. 70, caput, da CF/1988).
Resposta: Errada

Compete ao TCU apreciar (e não julgar) as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,
mediante parecer prévio (art. 71, I, da CF/1988). Entretanto, é da competência exclusiva do Congresso
Nacional julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre
a execução dos planos de governo.
Resposta: Errada